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國務(wù)院關(guān)于加強監管防范風(fēng)險

推動(dòng)資本市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)

國發(fā)〔2024〕10號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

黨的十八大以來(lái)，我國資本市場(chǎng)快速發(fā)展，在促進(jìn)資源優(yōu)化配置、推動(dòng)經(jīng)濟快速發(fā)展和社會(huì )長(cháng)期穩定、支持科技創(chuàng )新等方面發(fā)揮了重要作用。為深入貫徹中央金融工作會(huì )議精神，進(jìn)一步推動(dòng)資本市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展，現提出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中全會(huì )精神，貫徹新發(fā)展理念，緊緊圍繞打造安全、規范、透明、開(kāi)放、有活力、有韌性的資本市場(chǎng)，堅持把資本市場(chǎng)的一般規律同中國國情市情相結合，堅守資本市場(chǎng)工作的政治性、人民性，以強監管、防風(fēng)險、促高質(zhì)量發(fā)展為主線(xiàn)，以完善資本市場(chǎng)基礎制度為重點(diǎn)，更好發(fā)揮資本市場(chǎng)功能作用，推進(jìn)金融強國建設，服務(wù)中國式現代化大局。

深刻把握資本市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展的主要內涵，在服務(wù)國家重大戰略和推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展中實(shí)現資本市場(chǎng)穩定健康發(fā)展。必須堅持和加強黨的領(lǐng)導，充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢，確保資本市場(chǎng)始終保持正確的發(fā)展方向；必須始終踐行金融為民的理念，突出以人民為中心的價(jià)值取向，更加有效保護投資者特別是中小投資者合法權益，助力更好滿(mǎn)足人民群眾日益增長(cháng)的財富管理需求；必須全面加強監管、有效防范化解風(fēng)險，穩為基調、嚴字當頭，確保監管“長(cháng)牙帶刺”、有棱有角；必須始終堅持市場(chǎng)化法治化原則，突出目標導向、問(wèn)題導向，進(jìn)一步全面深化資本市場(chǎng)改革，統籌好開(kāi)放和安全；必須牢牢把握高質(zhì)量發(fā)展的主題，守正創(chuàng )新，更加有力服務(wù)國民經(jīng)濟重點(diǎn)領(lǐng)域和現代化產(chǎn)業(yè)體系建設。

未來(lái)5年，基本形成資本市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展的總體框架。投資者保護的制度機制更加完善。上市公司質(zhì)量和結構明顯優(yōu)化，證券基金期貨機構實(shí)力和服務(wù)能力持續增強。資本市場(chǎng)監管能力和有效性大幅提高。資本市場(chǎng)良好生態(tài)加快形成。到2035年，基本建成具有高度適應性、競爭力、普惠性的資本市場(chǎng)，投資者合法權益得到更加有效的保護。投融資結構趨于合理，上市公司質(zhì)量顯著(zhù)提高，一流投資銀行和投資機構建設取得明顯進(jìn)展。資本市場(chǎng)監管體制機制更加完備。到本世紀中葉，資本市場(chǎng)治理體系和治理能力現代化水平進(jìn)一步提高，建成與金融強國相匹配的高質(zhì)量資本市場(chǎng)。

二、嚴把發(fā)行上市準入關(guān)

進(jìn)一步完善發(fā)行上市制度。提高主板、創(chuàng )業(yè)板上市標準，完善科創(chuàng )板科創(chuàng )屬性評價(jià)標準。提高發(fā)行上市輔導質(zhì)效，擴大對在審企業(yè)及相關(guān)中介機構現場(chǎng)檢查覆蓋面。明確上市時(shí)要披露分紅政策。將上市前突擊“清倉式”分紅等情形納入發(fā)行上市負面清單。從嚴監管分拆上市。嚴格再融資審核把關(guān)。

強化發(fā)行上市全鏈條責任。進(jìn)一步壓實(shí)交易所審核主體責任，完善股票上市委員會(huì )組建方式和運行機制，加強對委員履職的全過(guò)程監督。建立審核回溯問(wèn)責追責機制。進(jìn)一步壓實(shí)發(fā)行人第一責任和中介機構“看門(mén)人”責任，建立中介機構“黑名單”制度。堅持“申報即擔責”，嚴查欺詐發(fā)行等違法違規問(wèn)題。

加大發(fā)行承銷(xiāo)監管力度。強化新股發(fā)行詢(xún)價(jià)定價(jià)配售各環(huán)節監管，整治高價(jià)超募、抱團壓價(jià)等市場(chǎng)亂象。從嚴加強募投項目信息披露監管。依法規范和引導資本健康發(fā)展，加強穿透式監管和監管協(xié)同，嚴厲打擊違規代持、以異常價(jià)格突擊入股、利益輸送等行為。

三、嚴格上市公司持續監管

加強信息披露和公司治理監管。構建資本市場(chǎng)防假打假綜合懲防體系，嚴肅整治財務(wù)造假、資金占用等重點(diǎn)領(lǐng)域違法違規行為。督促上市公司完善內控體系。切實(shí)發(fā)揮獨立董事監督作用，強化履職保障約束。

全面完善減持規則體系。出臺上市公司減持管理辦法，對不同類(lèi)型股東分類(lèi)施策。嚴格規范大股東尤其是控股股東、實(shí)際控制人減持，按照實(shí)質(zhì)重于形式的原則堅決防范各類(lèi)繞道減持。責令違規主體購回違規減持股份并上繳價(jià)差。嚴厲打擊各類(lèi)違規減持。

強化上市公司現金分紅監管。對多年未分紅或分紅比例偏低的公司，限制大股東減持、實(shí)施風(fēng)險警示。加大對分紅優(yōu)質(zhì)公司的激勵力度，多措并舉推動(dòng)提高股息率。增強分紅穩定性、持續性和可預期性，推動(dòng)一年多次分紅、預分紅、春節前分紅。

推動(dòng)上市公司提升投資價(jià)值。制定上市公司市值管理指引。研究將上市公司市值管理納入企業(yè)內外部考核評價(jià)體系。引導上市公司回購股份后依法注銷(xiāo)。鼓勵上市公司聚焦主業(yè)，綜合運用并購重組、股權激勵等方式提高發(fā)展質(zhì)量。依法從嚴打擊以市值管理為名的操縱市場(chǎng)、內幕交易等違法違規行為。

四、加大退市監管力度

深化退市制度改革，加快形成應退盡退、及時(shí)出清的常態(tài)化退市格局。進(jìn)一步嚴格強制退市標準。建立健全不同板塊差異化的退市標準體系。科學(xué)設置重大違法退市適用范圍。收緊財務(wù)類(lèi)退市指標。完善市值標準等交易類(lèi)退市指標。加大規范類(lèi)退市實(shí)施力度。進(jìn)一步暢通多元退市渠道。完善吸收合并等政策規定，鼓勵引導頭部公司立足主業(yè)加大對產(chǎn)業(yè)鏈上市公司的整合力度。進(jìn)一步削減“殼”資源價(jià)值。加強并購重組監管，強化主業(yè)相關(guān)性，嚴把注入資產(chǎn)質(zhì)量關(guān)，加大對“借殼上市”的監管力度，精準打擊各類(lèi)違規“保殼”行為。進(jìn)一步強化退市監管。嚴格退市執行，嚴厲打擊財務(wù)造假、操縱市場(chǎng)等惡意規避退市的違法行為。健全退市過(guò)程中的投資者賠償救濟機制，對重大違法退市負有責任的控股股東、實(shí)際控制人、董事、高管等要依法賠償投資者損失。

五、加強證券基金機構監管，推動(dòng)行業(yè)回歸本源、做優(yōu)做強

推動(dòng)證券基金機構高質(zhì)量發(fā)展。引導行業(yè)機構樹(shù)立正確經(jīng)營(yíng)理念，處理好功能性和盈利性關(guān)系。加強行業(yè)機構股東、業(yè)務(wù)準入管理，完善高管人員任職條件與備案管理制度。完善對衍生品、融資融券等重點(diǎn)業(yè)務(wù)的監管制度。推動(dòng)行業(yè)機構加強投行能力和財富管理能力建設。支持頭部機構通過(guò)并購重組、組織創(chuàng )新等方式提升核心競爭力，鼓勵中小機構差異化發(fā)展、特色化經(jīng)營(yíng)。

積極培育良好的行業(yè)文化和投資文化。完善與經(jīng)營(yíng)績(jì)效、業(yè)務(wù)性質(zhì)、貢獻水平、合規風(fēng)控、社會(huì )文化相適應的證券基金行業(yè)薪酬管理制度。持續開(kāi)展行業(yè)文化綜合治理，建立健全從業(yè)人員分類(lèi)名單制度和執業(yè)聲譽(yù)管理機制，堅決糾治拜金主義、奢靡享樂(lè )、急功近利、“炫富”等不良風(fēng)氣。

六、加強交易監管，增強資本市場(chǎng)內在穩定性

促進(jìn)市場(chǎng)平穩運行。強化股市風(fēng)險綜合研判。加強戰略性力量?jì)浜头€定機制建設。集中整治私募基金領(lǐng)域突出風(fēng)險隱患。完善市場(chǎng)化法治化多元化的債券違約風(fēng)險處置機制，堅決打擊逃廢債行為。探索適應中國發(fā)展階段的期貨監管制度和業(yè)務(wù)模式。做好跨市場(chǎng)跨行業(yè)跨境風(fēng)險監測應對。

加強交易監管。完善對異常交易、操縱市場(chǎng)的監管標準。出臺程序化交易監管規定，加強對高頻量化交易監管。制定私募證券基金運作規則。強化底線(xiàn)思維，完善極端情形的應對措施。嚴肅查處操縱市場(chǎng)惡意做空等違法違規行為，強化震懾警示。

健全預期管理機制。將重大經(jīng)濟或非經(jīng)濟政策對資本市場(chǎng)的影響評估內容納入宏觀(guān)政策取向一致性評估框架，建立重大政策信息發(fā)布協(xié)調機制。

七、大力推動(dòng)中長(cháng)期資金入市，持續壯大長(cháng)期投資力量

建立培育長(cháng)期投資的市場(chǎng)生態(tài)，完善適配長(cháng)期投資的基礎制度，構建支持“長(cháng)錢(qián)長(cháng)投”的政策體系。大力發(fā)展權益類(lèi)公募基金，大幅提升權益類(lèi)基金占比。建立交易型開(kāi)放式指數基金（ETF）快速審批通道，推動(dòng)指數化投資發(fā)展。全面加強基金公司投研能力建設，豐富公募基金可投資產(chǎn)類(lèi)別和投資組合，從規模導向向投資者回報導向轉變。穩步降低公募基金行業(yè)綜合費率，研究規范基金經(jīng)理薪酬制度。修訂基金管理人分類(lèi)評價(jià)制度，督促樹(shù)牢理性投資、價(jià)值投資、長(cháng)期投資理念。支持私募證券投資基金和私募資管業(yè)務(wù)穩健發(fā)展，提升投資行為穩定性。

優(yōu)化保險資金權益投資政策環(huán)境，落實(shí)并完善國有保險公司績(jì)效評價(jià)辦法，更好鼓勵開(kāi)展長(cháng)期權益投資。完善保險資金權益投資監管制度，優(yōu)化上市保險公司信息披露要求。完善全國社會(huì )保障基金、基本養老保險基金投資政策。提升企業(yè)年金、個(gè)人養老金投資靈活度。鼓勵銀行理財和信托資金積極參與資本市場(chǎng)，提升權益投資規模。

八、進(jìn)一步全面深化改革開(kāi)放，更好服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展

著(zhù)力做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融五篇大文章。推動(dòng)股票發(fā)行注冊制走深走實(shí)，增強資本市場(chǎng)制度競爭力，提升對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新技術(shù)的包容性，更好服務(wù)科技創(chuàng )新、綠色發(fā)展、國資國企改革等國家戰略實(shí)施和中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)發(fā)展壯大，促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。加大對符合國家產(chǎn)業(yè)政策導向、突破關(guān)鍵核心技術(shù)企業(yè)的股債融資支持。加大并購重組改革力度，多措并舉活躍并購重組市場(chǎng)。健全上市公司可持續信息披露制度。

完善多層次資本市場(chǎng)體系。堅持主板、科創(chuàng )板、創(chuàng )業(yè)板和北交所錯位發(fā)展，深化新三板改革，促進(jìn)區域性股權市場(chǎng)規范發(fā)展。進(jìn)一步暢通“募投管退”循環(huán)，發(fā)揮好創(chuàng )業(yè)投資、私募股權投資支持科技創(chuàng )新作用。推動(dòng)債券和不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展。穩慎有序發(fā)展期貨和衍生品市場(chǎng)。

堅持統籌資本市場(chǎng)高水平制度型開(kāi)放和安全。拓展優(yōu)化資本市場(chǎng)跨境互聯(lián)互通機制。拓寬企業(yè)境外上市融資渠道，提升境外上市備案管理質(zhì)效。加強開(kāi)放條件下的監管能力建設。深化國際證券監管合作。

九、推動(dòng)形成促進(jìn)資本市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展的合力

推動(dòng)加強資本市場(chǎng)法治建設，大幅提升違法違規成本。推動(dòng)修訂證券投資基金法。出臺上市公司監督管理條例，修訂證券公司監督管理條例，加快制定公司債券管理條例，研究制定不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金管理條例。推動(dòng)出臺背信損害上市公司利益罪的司法解釋、內幕交易和操縱市場(chǎng)等民事賠償的司法解釋?zhuān)约按驌襞灿盟侥蓟鹳Y金、背信運用受托財產(chǎn)等犯罪行為的司法文件。

加大對證券期貨違法犯罪的聯(lián)合打擊力度。健全線(xiàn)索發(fā)現、舉報獎勵等機制。完善證券執法司法體制機制，提高行政刑事銜接效率。強化行政監管、行政審判、行政檢察之間的高效協(xié)同。加大行政、民事、刑事立體化追責力度，依法從嚴查處各類(lèi)違法違規行為。加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度，完善行政執法當事人承諾制度。探索開(kāi)展檢察機關(guān)提起證券民事公益訴訟試點(diǎn)。進(jìn)一步加強資本市場(chǎng)誠信體系建設。

深化央地、部際協(xié)調聯(lián)動(dòng)。強化宏觀(guān)政策協(xié)同，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，為資本市場(chǎng)健康發(fā)展營(yíng)造良好的環(huán)境。落實(shí)并完善上市公司股權激勵、中長(cháng)期資金、私募股權創(chuàng )投基金、不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金等稅收政策，健全有利于創(chuàng )新資本形成和活躍市場(chǎng)的財稅體系。建立央地和跨部門(mén)監管數據信息共享機制。壓實(shí)地方政府在提高上市公司質(zhì)量以及化解處置債券違約、私募機構風(fēng)險等方面的責任。

打造政治過(guò)硬、能力過(guò)硬、作風(fēng)過(guò)硬的監管鐵軍。把政治建設放在更加突出位置，深入推進(jìn)全面從嚴治黨，鍛造忠誠干凈擔當的高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化的資本市場(chǎng)干部人才隊伍。堅決破除“例外論”、“精英論”、“特殊論”等錯誤思想。從嚴從緊完善離職人員管理，整治“影子股東”、不當入股、政商“旋轉門(mén)”、“逃逸式辭職”等問(wèn)題。鏟除腐敗問(wèn)題產(chǎn)生的土壤和條件，堅決懲治腐敗與風(fēng)險交織、資本與權力勾連等腐敗問(wèn)題，營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。

國務(wù)院　　　　　　?

2024年4月4日　　　　　

（本文有刪減）